Стратегическое планирование развития территории. Планирование территориального развития

Ключевые слова

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ / ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ / ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН / STRATEGY OF SPATIAL DEVELOPMENT / TERRITORIAL PLANNING / STRATEGIC PLANNING / GENERAL SCHEME OF SETTLEMENT / URBAN AGGLOMERATIONS / GENERAL PLAN

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

В статье обосновывается тезис о принадлежности к системе ; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования , последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития , являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций . Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования , определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании ».

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial planning ; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning , the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missing link in the system of its documents; the missing levels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are the levels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations . The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement; the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope and limitations of spatial development in the long term. For urban agglomerations , this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning ".

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

DOI: 10.22337/2077-9038-2018-1-59-66

О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Г.А.Лебединская, ЦНИИП Минстроя России

В статье обосновывается тезис о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития - это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования, последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций. Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Ключевые слова: Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, стратегическое планирование, Генеральная схема расселения, городские агломерации, Генеральный план.

Regarding the Role of the Spatial Development Strategy in the Territorial Planning System of the Russian Federation.

G.A.Lebedinskаyа, Central Institute for Research and Design of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial

planning; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning, the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missinglink in the system of its documents; the missinglevels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are thelevels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations. The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement, the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope andlimitations of spatial development in thelong term. For urban agglomerations, this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning".

Keywords: Strategy of spatial development, territorial planning, strategic planning, general scheme of settlement, urban agglomerations, general plan.

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития. Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического

планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Приведённое в законе определение понятия пространственной стратегии дано применительно к системе документов, в которой данный документ занимает определённое место, а не к его конкретному содержанию, и не несёт исчерпывающей смысловой нагрузки; поскольку ключевое слово в определении - документ, и определена формальная цель документа. Содержание же стратегии в законе не расшифровано, определено отдельным постановлением Правительства РФ. Трактовка содержания понятия стратегии пространственного развития, по нашему мнению, является открытым вопросом и требует профессионального обсуждения.

Главный вопрос, который заслуживает внимания в данном контексте: стратегия пространственного развития - недостающее звено системы территориального планирования в Российской Федерации или существующая, но не формализованная часть документов территориального планирования?

Особую значимость территориального планирования в Российской Федерации предопределяют особенности её пространства, в первую очередь - величина территории, разнообразие природных условий, большие региональные различия, контрастность расселения и социально-экономического развития, что при отсутствии единой стратегии

организации пространства ведёт к ещё большей поляризации расселения, к гипертрофированному росту крупнейших городов, агломераций, усилению его контрастности.

Задачи совершенствования расселения, регулирования процессов, приводящих к углублению диспропорций в пространственном развитии в масштабе страны, предопределили постановку стратегии пространственного развития в число документов, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (ст.11 п.2); в соответствии со ст. 20 закона о стратегическом планировании стратегия пространственного развития определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.

Как решаются и как трактуются эти задачи, наглядно иллюстрируют электронные ресурсы федерального ведомства, в компетенции которого находится реализация указанного закона (рис. 1). На сайте Минэкономразвития приведён следующий тезис: «Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения

Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэкономразвития России

О министерстве Деятельность Документы

Обращения граждан Пресс-служба

Русский ЕпоНзИ

Контакты

Направления

Макроэкономика

Стратегическое планирование

ФЦП. ФАИП и ВЦП

Развитие конкуренции

Малый и средний бизнес

Внешнеэкономическая деятельность

Противодействие коррупции НИР/НИОКР

Государственные гарантии Недвижимость Административная оесЕорма Электронное правительство Корпоративное управление Финансовые рынки Обобщение мониторинга хода

Глазная -»Деятельность -> Направления -» Перспективное пространственное планирование ->

Стратегия пространственного развития России

Государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в российской Федерации" предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации.

Стратегия должна определить приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе

в Российской Федерации, дать предложения по её гармонизации» .

В связи с этим следует отметить, что отдельные тезисы вызывают вопросы по существу приведённых положений:

1) о сочетании подходов стратегического и территориального планирования: корректно ли сочетать подходы системы в целом и её части, и почему это нужно подчеркивать, если в самом законе территориальное планирование прописано в качестве части стратегического планирования и они составляют единую систему .

2) о том, что стратегия является принципиально новым документом: насколько новым, если широко известно о документах целеполагания на государственном уровне, которые существовали в 80-е годы прошлого века в общей системе государственного планирования (Генеральная схема расселения на территории СССР, Генеральная схема развития и размещения производительных сил, Концепция научно-технического прогресса), новым является только название и только применительно к документу государственного уровня: идея целеполагания в сфере пространственного развития лежит в основе всей деятельности по территориальному планированию (в новой терминологии), а понятие «территориальная стратегия» на уровне регионов применялось в районной планировке ещё в 80-е и 90-е годы.

3) тезис «стратегия как проекция социально-экономических приоритетов на территорию» вызывает вопрос: не слишком ли просто ставить региональное развитие в зависимость от социально-экономических приоритетов, разве приоритеты не должны как-то пройти через пространство как объём, а могут просто проецироваться на территорию, как на плоскость, как будто это лист бумаги? Социально-экономические приоритеты «проецируются» таким образом на территорию, уже заселённую и имеющую, будучи сложным объектом, собственные законы развития; поскольку исторически сложившееся расселение, формы хозяйственного освоения и т. д. во многом определяются природными условиями и различиями и такая проекция - один из возможных, но не единственный подход к формированию государственного документа, в котором должны быть реализованы в том числе положения Конституции РФ о целостности территории государства и единстве экономического пространства (статьи 4, 8, 67 Основного закона). Логично также предположить, что приоритеты должны быть стратегическими, а ссылки на Конституцию РФ - основными.

Без изучения пространства, без знания того, что происходит на территории, трудно что-либо «проецировать» - можно попасть в водохранилище, на железную дорогу, тяжёлое сооружение или полигон, в болото, в самый центр лесного массива, или, ориентируясь по карте, пройти по тайге в пределах городской черты городского округа Комсомольска-на-Амуре и встретить медведя или застрять в болотах Шатурского городского округа (а это целый бывший район Московской области), и таких примеров десятки. К таким курьёзам приводит

в ряде случаев недостаточный учёт природной «подосновы» при установлении границ городских округов.

Главный тезис, который в данной статье выносится на защиту, - это утверждение о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования. Для того чтобы обосновать это утверждение, ответить на вопрос: почему именно к системе территориального планирования должна относиться стратегия пространственного развития, следует снова обратиться к методологии районной планировки, или, в современной терминологии, территориального планирования (абстрагируясь от его ограниченного определения в правовом поле), наук о земле.

Обращаясь к методологии теоретической географии, напомним: главное отличие пространства - его трёхмерность. «Подчеркивая необходимость трёхмерного подхода к географическим объектам, мы ни на минуту не можем забыть, что при изучении обширных районов земли, когда расстояния измеряются десятками и сотнями километров, вертикальное и любое из горизонтальных направлений редко бывают равноправными. От вертикали то и дело отвлекаются, вспоминая о ней как о чём-то добавочном, вторичном, и представляют ландшафты плоскими», указывает Б.Б. Родоман .

Трёхмерность географического пространства также связана с использованием третьего измерения для фиксации временных изменений. «Отбросив вертикальное направление, мы высвобождаем одно измерение и можем снова перейти к трёхмерной модели, у которой вертикальная составляющая отражает уже не реальный рельеф земной поверхности, а характеризует территорию в каком-либо отношении; это третье измерение может быть использовано для характеристики интенсивности явления, его динамичности... в этом смысле третье измерение есть главное поле деятельности картографии» . Географическое пространство - философская концептуальная категория - объективная, всеобщая и познаваемая форма существования материальных географических образований и объектов . Э.Б. Алаев определил географическое пространство как совокупность отношений между географическими объектами, расположенными на конкретной территории и развивающимися во времени .

Базовым, профильным для работы с пространственными данными является картографический метод, который занимает особое место в экономико-географических и региональных исследованиях. По образному выражению В. Каганского, ландшафты и ковры подобны - на них смотрят и по ним ходят ногами, но и различие велико. Ковёр ландшафтов велик, безграничен, недискретен, расплывчат и континуален. Его узелки - не только элементы узора, но и места жизни, сообщества, разные и конфликтующие территориальные субъекты . Концепция поляризованного ландшафта Б.Б. Родомана предполагает гармоничное сосуществование природных зон и деятельности человека, но они рассматриваются автором как в одинаковой степени важные и противоположные (полярные) части среды . Противоположность и противоре-

чивость пространственного развития, порождаемые явления, в том числе эффекты от сверхконцентрации в городах, дают повод для сомнений: а нужна ли равномерность, если контрастность и полярность есть закон пространственного развития. Концепция поляризованного ландшафта, связанная с ней концепция природного каркаса, взаимосвязанного расселения, идеи организации пространства могут служить методологической основой формирования пространственной структуры расселения.

В районной планировке (и региональном планировании в целом) применительно к пространству стратегия и означала последовательность и направленность его освоения, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие и не нарушающее экологический баланс .

В районной планировке, в генеральном плане выделение каркаса всегда служило необходимым методом по определению структуры территориального объекта; выделялись транспортный каркас, планировочная структура и выстраивалась схема природного каркаса как противовес. Архитектор, географ, планировщик мыслит пространством, структурирует его, оперирует структурой; при этом принципиальная схема планировочной структуры, транспортный каркас предваряют все остальные построения.

Соответствующие определения приведены в справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986): планировочная организация территории - рациональное размещение различных функциональных элементов, предусматривающее оптимальный режим их взаимодействия; планировочная структура - схематизированная модель территории, отражающая особенности взаимного размещения важнейших элементов естественной природной среды и основных народнохозяйственных объектов . В нормативно-методических материалах были даны также определения экологического и природного каркаса применительно к задачам районной планировки и градостроительства с учётом исследований в смежных областях знания : экологический каркас - система природных территорий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулирование и компенсацию различных нарушений в структуре экосистем, поддержание экологического равновесия; выделяются составляющие: ресурсоохранная и средозащитная; природный каркас - совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды.

Важнейшую роль в системе определений занимает категория городского пространства как часть предмета науки о городских процессах. Пространственное развитие общества является фундаментальной категорией, охватывающей в

том числе и сферу общественного самосознания, осознания обществом того окружения, той пространственной среды, в которой находится данное сообщество . Пространство как фундаментальная категория общественного развития имеет существенное отличие от географического подхода. При этом сущностная связь городского пространства с экономическим и правовым пространствами выражается в категориях общественного развития, центрами которого являются города.

Общепринятого определения пространственного развития не существует, но, по нашему мнению, под термином «пространственное развитие» следовало бы понимать качественное изменение свойств пространства (включая пространство города, системы расселения, региона) в результате преобразовательной деятельности человека, под влиянием урбанизации, городских, социально-экономических, культурных, демографических, природных, техногенных процессов. Стратегии освоения и преобразования пространства, заложенные в работах по районной планировке еще в 20-е годы прошлого века, были нацелены на достижение экономических, а по мере развития регионального планирования как области деятельности государства - социальных и экологических целей.

С этих позиций принятие закона о стратегическом планировании - попытка вернуть былой смысл понятиям, простая формализация выработанной десятилетиями логики обращения с предметом, с применением новой терминологии. Соответствующие принципы для этого (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы, программно-целевой принцип) заложены в законе.

Восстановление статуса основных понятий и достижений отечественной градостроительной школы в современных условиях после значительных преобразований системы управления и хозяйствования, начиная с 1990-х годов, свидетельствует о применимости плановых подходов на новом качественном уровне.

Организация территории, или пространственное планирование, представляет собой единственную профессиональную сферу, которая синтезирует всё возможное знание о территории как объекте управления. Поэтому целесообразно наряду с социально-экономическими процессами и расселением рассматривать всю систему природных, экологических условий и процессов, проецирование которых на территорию определяет её изменения.

Изменение сложившихся тенденций возможно на основе воздействия на процессы, которые привели к указанным выше последствиям в области расселения и организации пространства, - это городские, социально-экономические, демографические, природные, техногенные процессы, урбанизация, что предполагает их исследование, выявление тенденций, прогнозирование и выбор вариантов пространственного развития.

При этом следует заметить, что состав стратегии социально-экономического развития любого территориального объ-

екта, также как и документов территориального планирования, включает часть упомянутых вопросов, и для её разработки приняты аналогичные процедуры. О дублировании части документов социально-экономического и территориального планирования нами уже было сказано на стратегическом форуме в 2013 году . Кроме того, была отмечена необходимость прописать какой-то регламент взаимодействия ведомств по их разработке, однако последующее включение документов обоих видов - и социально-экономического, и территориального планирования - в сферу компетенции Минэкономразвития России поставило эту задачу в число внутриведомственных вопросов, поскольку ответственность за реализацию как указанного закона в целом, так и за разработку документов социально-экономического и территориального планирования, возложена на одно ведомство - Минэкономразвития.

При этом спорным вопросом остаётся, является ли расселение основой и опосредованное влияние на него предполагается сделать механизмом последовательных терпеливых качественных улучшений, или расселение становится средством развития экономики, подчинено текущим задачам управления, иначе говоря, вопрос о первичности социальных или экономических целей, а в практическом плане - о соотношении подходов социально-экономического и территориального планирования. Отличие подходов различных школ (градостроительной и экономико-географической) - в отношении к предмету стратегирования: для градостроительства стратегия пространственного развития подразумевает организацию пространства, экономисты же трактуют его как организацию производительных сил. Повод для этого даёт сам закон, в котором изначально (в проекте) было предусмотрено, что в составе Стратегии пространственного развития могут разрабатываться два документа - Генеральная схема расселения и Генеральная схема развития и размещения производительных сил, а в принятом законе - в состав Стратегии входят предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил (ст. 20 п. 5), то есть содержание двух ранее раздельно выполняемых документов объединено в одном.

Этот тезис о соотношении подходов хорошо иллюстрирует проект концепции Стратегии пространственного развития (СПР), подготовленный Минэкономразвития, который практически повторяет структуру, характерную для стратегии социально-экономического развития. В силу обтекаемости формулировок закона, возможности свободной трактовки разработчиками, содержание концепции стратегии пространственного развития в нём выхолощено практически до стратегии социально-экономического развития. При этом почти утрачена специализованная часть содержания, происходящая из самого названия - пространство.

Итак, что нового привносит понятие «стратегия пространственного развития», объединяющее оба документа

(генеральные схемы - расселения и размещения производительных сил), и для чего оно? Вероятно, для того, чтобы свободно варьировать понятиями и разрешать противоречия внутри документа.

Концепция стратегии на уровне страны, подготовленная Минэкономразвития, фактически - стратегия развития и размещения производительных сил, по проблемам пространственного развития ничего нового не привносит, но замещает (своим названием) документ, действительно необходимый - генеральную схему расселения на уровне страны. Нельзя не вспомнить снова Генеральную схему расселения на территории СССР 1981 года, которая была научно обоснованной программой совершенствования расселения. Ранее в законодательстве генеральная схема расселения на территории РФ была предусмотрена (в предыдущей редакции Градостроительного кодекса РФ 1998 года); в действующей редакции 2004 года её нет, прописаны отраслевые схемы территориального планирования Российской Федерации; а комплексный документ федерального уровня не обязателен, его разработка предусмотрена по отдельному решению (ст. 10 ГрК РФ), система территориального планирования на федеральном уровне, таким образом, не завершена.

В связи с этим следует ещё раз подчеркнуть, что стратегия пространственного развития отличается от схемы социально-экономического развития - предметом, отражённым в названии, поэтому её главное содержание, по нашему мнению, - привязка всех идей развития, всех управляющих воздействий к пространству России, которая должна начинаться с комплексного учёта всех различий территории по целому ряду условий: климатические условия, орография, ресурсы, их доступность, транспортный каркас, сложившееся расселение и т. д. Если понятие «стратегия» введено федеральным законом, оно должно быть расшифровано и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям, а значит - также в системе территориального планирования.

В этих условиях представляется важным определить предмет и содержание стратегии пространственного развития, расшифровать понятие, введённое указанным законом, применительно к территориальному планированию как части стратегического планирования, - ведь документы территориального планирования определены законом в качестве составной части системы документов стратегического планирования, за исключением муниципального уровня -генеральных планов городов, городских округов.

Пространственная составляющая любой стратегии исторически, когда она применялась при ведении войн и освоении пространства, означала привязку к местности. Для стратегии пространственного развития это значение и должно оставаться определяющим. Сложность и неравномерность пространства изначально определили различия в её освоенности, в рисунке расселения, и эти различия должны быть показаны, так же как последующая динамика расселения.

Сложившееся расселение - объективная реальность, система, обладающая колоссальной инерционностью, в городах сосредоточены население и основной производственный потенциал. Следовательно, изучать расселение, исходить из его свойств на основе данных о динамике расселения за длительный ретроспективный период, применять при формировании стратегии методы и подходы системного анализа и прогнозирования - объективная необходимость.

В отличие от концепции, схемы или стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития должна содержать план. В районной планировке и генеральном плане такой план обязательно присутствовал, это и есть главное содержание деятельности и документа. Соответствующие определения приведены выше . Это обстоятельство (наличие плана - принципиального, показывающего взаимное расположение частей) и есть главное доказательство принадлежности стратегии пространственного развития к территориальному планированию. Методы структурирования и описания пространства включают, на основе картографического и графоаналитического методов, выявление принципиальной структуры территориального объекта - планировочной структуры, транспортного каркаса, природного каркаса.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития нами предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

В каком документе стратегического планирования должен содержаться этот план? Логичным было бы, чтобы такой план, принципиальная схема, предварял любой документ стратегического планирования - как социально-экономического развития, так и территориального планирования. Организация территории должна быть результатом и одновременно отправной точкой комплексного стратегического планирования, касающегося каждой территориальной единицы, в которой стратегические планы обретают конкретную пространственную (географическую) привязку.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки (приведены выше).

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании»).

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабаты-

ваться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание - пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

1. Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

2. Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

3. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Литература

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. -

Режим доступа: http://ivo.garant.rU/#/document/70684666/ рагадгарр|/315:0 (дата обращения: 08.12.2017).

2. Стратегия пространственного развития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/ indexdocs (дата обращения: 15.01.2018).

3. Родоман, Б.Б. Математические аспекты формирования географических порайонных характеристик / Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География».

1967. - № 2. - С. 78.

4. Алаев, Э.Б. Экономико-географическая терминология / Э. Б. Алаев. - М.: Мысль, 1977. - С. 159.

5. Алаев, Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь / Э.Б. Алаев. - М.: Мысль, 1983. - С. 98.

6. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999.

7. Каганский, В.Л. Пространство в теоретической географии школы Б.Б. Родомана: итоги, проблемы, программа / В.Л. Каганский // Известия РАН. Серия географическая.

2009. - № 2. - С. 1-10.

8. Родоман, Б.Б. Некоторые пути сохранения биосферы при урбанизации/ Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География». - 1971. - № 3. - С. 92-94.

9. Владимиров, В.В. Актуальность и предпосылки экологического программирования в районной планировке / В.В. Владимиров // Вопросы географии. - 1980. - № 113. - С. 109-117.

10. Районная планировка: справочник проектироващика / В.В.Владимиров, Н.И.Наймарк, Г.В.Субботин и др. - М.: Стройиздат, 1986.

11. Реймерс, Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. - 639 с.

12. Коган, Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества / Л.Б. Коган // Городское управление. - 2011. - № 12.

13. Скульмовская,Л.Г. Городская среда как субстрат культуры города / Л.Г. Скульмовская // Город в пространстве культуры региона: общее и особенное: монография - СПб.: ИНФО-ДА, 2004. - С. 72-83.

14. Владимиров, В.В. Диалог с пространством: монография / В.В. Владимиров. - М. : Ин-т муниципального управления, 2004. - 211 с.

15. Лебединская, Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования/ Г.А. Лебединская // Сборник докладов участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» / Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Под ред. Б.С. Жихаревича. Вып. 16. -СПб: Леонтьевский центр, 2014. - С. 63-65.

1. FederaL"nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pLanirovanii v Rossijskoj Federatsii» (s izmeneniyami i dopoLneniyami) // Garant. -Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/315:0 (data obrashheniya: 08.12.2017).

2. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii // OfitsiaL"nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federatsii. - Rezhim dostupa: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/pLanning/sd/ indexdocs. - Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii (data obrashheniya: 15.01.2018).

3. Rodoman B.B. Matematicheskie aspekty formirovaniya geograficheskih porajonnyh harakteristik / B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1967.

- № 2. - S. 78.

4. AlaevE.B. Ekonomiko-geograficheskaya terminoLogiya / E. B. ALaev. - M.: MysL", 1977. - S. 159.

5. Alaev E.B. SotsiaL"no-ekonomicheskaya geografiya: ponyatijno-terminoLogicheskij sLovar" / E.B. ALaev. - M.: MysL", 1983. - S. 98.

6. Rodoman B.B. TerritoriaL"nye areaLy i seti. Ocherki teoreti-cheskoj geografii / B.B. RoLoman. - SmoLensk: Ojkumena, 1999.

7. Kaganskij V.L. Prostranstvo v teoreticheskoj geografii shkoLy B.B. Rodomana: itogi, probLemy, programma / V.L. Kaganskij // Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya. - 2009.

- № 2. - S. 1-10.

8. Rodoman B.B. Nekotorye puti sohraneniya biosfery pri urbanizatsii/ B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1971. - № 3. - S. 92-94.

9. Vladimirov V. V. Aktual"nost" i predposylki ekologicheskogo programmirovaniya v rajonnoj planirovke / V.V. Vladimirov // Voprosy geografii. - 1980. - № 113. - S. 109-117.

2.1 Основные принципы разработки стратегического плана развития территории

Стратегический план, исходя из многих проектов, должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть развитие города. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

Работа над планом должна исходить из требования повышения доступных процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и должен быть рассчитан на средне-долгосрочную перспективу. Он должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализации плана подразумевает его периодическое рассмотрение более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения - поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы. Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится "снизу вверх", без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых процессов, в частности - формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия, самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован мэром. Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития. Впоследствии, функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;
б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;
в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

- Анализ условий и ресурсов экономического развития города/
- Разработка концепции экономического развития города.
- Разработка целевых программ.
- Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение.
2.2 Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития города

Данная работа проводится экспертами, входящими в состав рабочей группы, либо представляющими независимую организацию-разработчика, в соответствии с той схемой организации работы по планированию, которую выбрал данный город. Практически везде в такой работе принимают участие специалисты подразделений городской администрации, которые готовят соответствующие разделы, консультируют, предоставляют необходимые информационные ресурсы. По мере необходимости и возможности оплаты к работе могут привлекаться внешние эксперты различных организаций. Целесообразно к процедуре сбора материалов и их обработки, необходимо, привлекать студентов местных высших учебных заведений.

Первой задачей этапа является анализ среды, в которой предстоит развиваться городу.

Город является открытой системой, и он будет непосредственно реагировать на политические, экономические, социальные, природно-географические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях - международном, национальном, региональном.

Основной целью анализа должен стать поиск конкурентных преимуществ города, а также определение внешних опасностей и угроз - того, как выглядит регион, в котором расположен город, в сравнении с другими, особенно с соседними регионами; как выглядит город в сравнении с другими городами.

Второй задачей этапа является оценка и учет ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития: материальных, интеллектуальных и прочих. В структуре ресурсов экономического развития российских городов произошли значительные качественные изменения, которые далеко не всегда улавливаются статистикой. Из сферы прямого управления городской администрации практически выпали хозяйственные субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. Одновременно, резко выросла роль тех видов, которые раньше использовались крайне неэффективно, например городская недвижимость и земля. Новые возможности открываются в использовании финансовых, трудовых, культурно-рекреационных ресурсов, городской инфраструктуры. В новый мощный ресурс превращается информация.

В нынешних условиях все виды ресурсов необходимо рассматривать с точки зрения формирования в городе благоприятного хозяйственного климата. В этом отношении весьма важными представляются возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды для ведения бизнеса, создание ясных и стабильных условий для инвесторов, а также для развития малого и среднего предпринимательства.

Необходимо учитывать, что активный маркетинг города проводится через создание его благоприятного имиджа, через обеспечение прозрачности бюджета, а также через принятие плана экономического развития, само наличие которого уже говорит инвестору о нацеленности города на стабильные и конструктивные отношения города с ним.

Итогом данного этапа должен стать отчет с анализом состояния и перспектив условий экономического развития города, с подробной характеристикой ресурсов. Кроме того, в отчете должны быть сформулированы предложения по целям развития, которые будут закладываться в будущий план, и тщательное обоснование этих целей. Наиболее разработанный вариант отчета должен содержать предложения, привязанные к нескольким сценариям развития событий и указанием наиболее вероятного.

Татьяна Владимировна Крамкова, советник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, член Экспертного совета по градостроительной деятельности Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, кандидат юридических наук (г. Москва).

В статье рассматриваются вопросы становления и развития институтов территориального и стратегического планирования в Российской Федерации как важнейших инструментов управления развитием территорий. Анализируется влияние территориального планирования на инвестиционно-строительные процессы и рынок недвижимости. Делается вывод о завершении переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования, выявляются основные проблемы их реализации. Показаны перспективы развития законодательства о градостроительной деятельности.

Ключевые слова: развитие территорий, территориальное планирование, стратегическое планирование, градостроительная деятельность, генеральный план, градостроительное зонирование.

Spatial and strategic planning: key issues and trends of the law

The article examines the emergence and development of the institutions of territorial and strategic planning in the Russian Federation as the most important instruments of development management areas. Analyzes the impact of spatial planning, investment and construction processes and the real estate market. The conclusion of the transition period associated with the preparation of territorial planning and zoning, identifies the main problems of their implementation. The prospects for the development of legislation on urban development.

Key words: regional development, territorial planning, strategic planning, urban development, the general plan, zoning.

В последние годы органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками инвестиционно-строительного процесса ведется поиск эффективных стратегий обеспечения развития территорий, в том числе городов и городских агломераций. Одним из основных легальных инструментов регулирования деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности) является территориальное планирование. Сегодня в России институт территориального планирования находится в стадии становления, а вопросам планирования рациональной организации территорий придается новый смысл.

Как известно, в советский период основными функциями градостроительства и территориального планирования были прежде всего размещение промышленных предприятий и производительных сил, решение задач военно-промышленного комплекса, освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока и т.д. Советская система расселения и использования территорий главным образом сложилась под влиянием этих факторов. Что касается экономически эффективного использования территорий, качества городской среды, учета общественных интересов при использовании городского пространства, то эти вопросы не рассматривались как приоритетные.

В наше время посредством территориального планирования решаются задачи формирования однородной и качественной городской среды, модернизации инфраструктуры, реконструкции промышленных территорий, экономии энергии и ресурсов, развития общественного и велосипедного транспорта и разнообразных общественных пространств. Теперь приоритетами являются отказ от экстенсивного развития городов, создание качественной архитектуры и комфортной среды обитания человека.

С изменением экономического и технологического укладов страны, вовлечением земельных участков в рыночный оборот, развитием рынка недвижимости переход от советских генеральных планов и проектов детальной планировки к новой системе планирования развития территорий стал неизбежным.

Новая система управления развитием территорий в формах территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий была закреплена в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ), принятом в 2004 году.

Комплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим при территориальном планировании приходится решать непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. Особое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании городского и иного общественного пространства. Таким образом, очевидна связь процессов, происходящих на рынках недвижимости, с территориальным планированием и градостроительным зонированием.

Использованные в ГрК РФ общие подходы к планированию организации территорий были заимствованы из международных правовых актов и законодательства экономически развитых стран (Европейская хартия регионального пространственного планирования (1983), Декларация Европейского парламента о пространственном планировании (1990) и т.п.). Как известно, за рубежом вопросам пространственного планирования придается большое значение, а отдельные нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, существуют в большинстве европейских стран, например, в Швеции (The Svedish Planning and Building Act, 1987:210), Великобритании (Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418) и других странах.

По примеру законодательства многих европейских стран в ГрК РФ предусматриваются выделение уровней планирования (национальный, региональный, местный), информационная открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов; определяются типы и назначение градостроительной документации, органы, ответственные за планирование; устанавливается порядок контроля за реализацией планов и решений и т.д. Вместе с тем в России становление института территориального планирования происходит очень непросто. Законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности приходится не только решать задачи, общие для стран постиндустриального общества (ускоренная урбанизация и связанное с ней изменение уклада жизни, социальная трансформация, структурные сдвиги в экономике и занятости населения, технологическая революция и т.д.), но и преодолевать препятствия, являющиеся наследием советского периода (несоответствие сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решения; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). В связи с этим трудности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и муниципалитеты при реализации норм ГрК РФ на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.

Соотношение стратегического и территориального планирования

По общему правилу, территориальному планированию должно предшествовать стратегическое планирование, задача которого - определить общие направления, цели и задачи развития определенных территорий, обозначить долгосрочные ориентиры развития для органов власти, муниципалитетов, бизнеса и населения. Поставленные при стратегическом планировании цели в дальнейшем проектируются на конкретную территорию, имеющую сложившуюся структуру землепользования, инженерную и социальную инфраструктуры и иные индивидуальные особенности.

Следует отметить, что зарубежные инструменты управления развитием территорий, осуществляемые в форме комплексного планирования (Comprehensive Planning) в США и Канаде или пространственного планирования (Spatial Planning) в Европе, включают элементы как территориального, так и стратегического планирования. В результате документы, определяющие направления развития территорий на долгосрочную перспективу (Comprehensive Plan, Spatial Plan, Community Plan, Municipal Development Plan, Master Plan, Strategic Master Plan и т.п.), представляют собой комплексные объемные документы, содержащие анализ природных, социально-экономических, экологических, демографических условий территории, целевые показатели, стратегические цели и приоритеты развития, а также соответствующую графическую документацию.

Что касается Российской Федерации, то до недавнего времени при территориальном планировании нередко применялся отраслевой подход, что позволяло органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, направленные на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий. При использовании такого подхода также допускалась возможность планирования развития территорий посредством принятия отраслевых схем исходя из представлений отдельных ведомств.

Следует признать, что вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования в законодательстве Российской Федерации фактически не урегулирован. Указание на необходимость учета стратегических целей и направлений социально-экономического развития, а также возможности бюджетного и иного финансирования соответствующих проектов при территориальном планировании содержится в части 5 статьи 9 ГрК РФ. Установлено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, разработку инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и представление сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Указанная норма представляется недостаточно конкретной, реальных механизмов учета названных программ, стратегий, проектов и сведений ГрК РФ не содержит.

По мнению некоторых специалистов (см., например, ), с принятием Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" произошло размывание границ между статусом и содержанием документов территориального и стратегического планирования, снизилась роль документов территориального планирования, при этом резко возросло значение разрабатываемой на их основе документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.

Попытка разрешить вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования предпринята в проекте Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", который был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года. Указанный проект направлен на правовое закрепление системы государственного стратегического планирования, включающей государственное прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, а также мониторинг реализации документов государственного стратегического планирования.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, согласно законопроекту отнесены генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая, в частности, содержит механизмы реализации федеральной градостроительной политики, и схемы территориального планирования Российской Федерации.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации, отнесены схемы расселения на территориях субъектов Российской Федерации и схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что действующей редакцией ГрК РФ не предусматриваются такие документы, как схемы расселения, принятие названного законопроекта, несомненно, потребует корректировки норм ГрК РФ, касающихся территориального планирования.

Необходимо отметить, что отношения по стратегическому планированию регулируются указанным законопроектом лишь применительно к федеральному и региональному уровням государственного управления, при этом вопросы муниципального уровня управления выходят за рамки его регулирования.

В отсутствие правового регулирования отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне некоторыми органами местного самоуправления предпринимаются попытки при подготовке документов территориального планирования и иной документации использовать элементы мастер-планов (Master Plan), стратегических мастер-планов (Strategic Master Plan) и иных подобных документов, разрабатываемых при стратегическом и пространственном планировании городов за рубежом.

Понятие "мастер-план" неизвестно российскому законодательству, поэтому судить о его содержании можно лишь исходя из анализа зарубежных мастер-планов, а также немногочисленных отечественных наработок (в настоящее время единственным субъектом, разработавшим стратегический мастер-план, является город Пермь). В отличие от генерального плана - юридически значимого документа, мастер-план фактически является концепцией развития города на длительную перспективу, которая увязывает градостроительные решения и экономическую основу набором основных идей и принципов планируемого развития, целей и стратегии их достижения.

Несмотря на неопределенность правового статуса мастер-плана, власти некоторых городов планируют разработку такого документа. В частности, о необходимости разработки мастер-плана города Москвы как инструмента новой пространственной политики было заявлено заместителем мэра Москвы в правительстве Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства М. Хуснуллиным и главным архитектором Москвы С. Кузнецовым на Московском урбанистическом форуме, проходившем 4 - 5 декабря 2012 года. По их мнению, задача мастер-плана Москвы - уложить градостроительные решения на экономическую основу. Он должен содержать приоритеты развития столицы на долгосрочную перспективу и способы достижения поставленных задач, то есть служить шарниром между стратегией развития города и графической документацией. При подготовке мастер-плана Москвы, который вместе с обновленным генеральным планом Москвы должен быть представлен к концу 2014 года, предполагается использовать опыт разработки мастер-планов 14 крупных городов, таких как Амстердам, Лондон, Париж, Чикаго, Сеул, Шанхай, Ванкувер и других.

Полагаем, что в случае разработки мастер-планов власти городов неизбежно столкнутся с необходимостью определить их место в системе документов, которые уже предусмотрены законодательством Российской Федерации, в частности, решить вопрос о соотношении мастер-планов и генеральных планов.

Виды и содержание документов территориального планирования

Целью территориального планирования является определение в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Значение документов территориального планирования заключается в том, что они являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений, связанных со строительством и иным развитием территории, а также при реализации таких решений. Кроме того, документы территориального планирования - это основа для разработки правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории, в которых положения о территориальном планировании детализируются применительно к конкретным зонам и земельным участкам. По существу, разработка и утверждение документов территориального планирования является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом. В соответствии с ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на три уровня:

документы (схемы) территориального планирования Российской Федерации;
документы (схемы) территориального планирования субъектов Российской Федерации;
документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городских округов).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.

Требования к содержанию, подготовке, согласованию и утверждению документов территориального планирования установлены главой III ГрК РФ. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:

федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный) и автомобильные дороги федерального значения;
оборона страны и безопасность государства;
энергетика;
высшее профессиональное образование;
здравоохранение.

В иных областях схемы территориального планирования Российской Федерации могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Перечни видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р.

В соответствии с Планом мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части вопросов территориального планирования", утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р, все схемы территориального планирования Российской Федерации должны были быть разработаны и утверждены к августу 2012 года. Однако сегодня из всех перечисленных схем утверждены лишь схема территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р); схема территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р) и схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р).

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации подготавливаются в составе одного или нескольких документов и содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
образование;
здравоохранение;
физическая культура и спорт;
иные области (в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации).

По информации Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России), к концу 2012 года все схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации были утверждены либо находились на утверждении.

Наконец, базовыми инструментами регулирования строительной и иной деятельности являются документы территориального планирования муниципальных образований - схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Схема территориального планирования муниципального района согласно статье 19 ГрК РФ содержит:

карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, относящихся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов;

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Требования к содержанию, подготовке и утверждению генеральных планов установлены статьями 23 - 25 ГрК РФ. Генеральный план должен содержать:

положение о территориальном планировании;
карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, относящихся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
карту функциональных зон поселения или городского округа, включая границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Генеральный план можно считать инструментом контроля за соответствием инвестиционных проектов общественной пользе. Таким образом, включение в ГрК РФ статьи 28 об обязательности публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов не случайно. Посредством таких публичных слушаний, по примеру стран Евросоюза и других зарубежных стран, осуществляется общественный контроль за соответствием принимаемых градостроительных решений публичным интересам, а также реализуется базовый принцип законодательства о градостроительной деятельности - принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Если генеральные планы городов являются привычными документами, поскольку они разрабатывались и в советский период, то требование о разработке схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов сельских поселений - новация ГрК РФ. Ранее подобная документация законодательством не предусматривалась. Не случайно на практике наибольшие трудности возникли при разработке и утверждении именно этих документов.

По информации Минрегиона России, размещенной на его официальном сайте (www.minregion.ru), к концу 2012 года из 1820 схем территориального планирования муниципальных районов было утверждено 1118 схем и 499 находилось на стадии согласования и утверждения (что составляло 89 процентов от общего числа). Из 516 генеральных планов городских округов были утверждены 364 плана и 114 планов находились на стадии согласования и утверждения (93 процента от общего числа). Из 1709 генеральных планов городских поселений были утверждены 862 плана, 418 находились на стадии согласования и утверждения (75 процентов от общего числа). Наконец, из 18784 генеральных планов сельских поселений были утверждены лишь 5085 планов, при этом в 2830 сельских поселениях в соответствии с частью 6 статьи 18 ГрК РФ органами местного самоуправления было принято решение об отсутствии необходимости подготовки генеральных планов.

Что касается правил землепользования и застройки, которые должны утверждаться с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, то к концу 2012 года они были утверждены в 71 проценте городских округов, в 45 процентах городских поселений и в 30 процентах сельских поселений.

В связи с этим важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления является завершение работы по подготовке и утверждению документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Лишь после завершения подготовки указанных документов может быть реализован принцип, согласно которому без стратегии развития территории, без утвержденных схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки строительная и иная деятельность на соответствующей территории была бы невозможна.

Реализация документов территориального планирования

В соответствии со статьей 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется:

путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;
путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
путем создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Таким образом, фактически реализацией документов территориального планирования являются действия по размещению объектов посредством подготовки документации по планировке территории, в результате чего точно определяются границы земельных участков для соответствующих объектов, подготавливаются градостроительные планы земельных участков, используемые впоследствии для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство.

С 1 апреля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающий требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и их соотношения с генеральными планами поселений и городских округов. В соответствии с названным Федеральным законом программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (ПКР) - это документы, устанавливающие перечни мероприятий по строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами. Они разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в установленном ГрК РФ порядке генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

Согласно названному Федеральному закону ПКР должны быть утверждены в 6-месячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. При наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, утвержденных до дня вступления в силу указанного Федерального закона, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее 1 января 2014 года.

В том случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального, регионального и местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, приняты до утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения в 2-месячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования подлежат приведению в соответствие с ними.

Если такие программы принимаются уже после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных этими документами, в указанные документы территориального планирования в 5-месячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Указанные нормы, как представляется, будут корректироваться с учетом складывающейся правоприменительной практики.

Завершение переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования

При принятии ГрК РФ (вступил в силу 30 декабря 2004 года) предполагалось, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования должны быть приняты в обязательном порядке не позднее чем через год после его введения в действие - к 1 января 2006 года. Лишь после выполнения установленных требований нормы ГрК РФ могли в полном объеме вступить в силу. Однако эти требования до сих пор не выполнены в полном объеме. Федеральными законами сроки подготовки документов продлевались несколько раз. Соответственно, продлевалось действие временных норм Федеральных законов "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", позволяющих решать вопросы строительства в "ручном режиме", принимая "усмотренческие" решения по фактам обращения юридических лиц и граждан, что приводит к дисбалансу развития территории, в частности, к "точечной застройке" и иным негативным последствиям. Последний раз сроки утверждения документов территориального планирования и правил землепользования и застройки были продлены Федеральными законами от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Следует отметить, что в этом случае законодатель применил дифференцированный подход к подготовке указанных документов. В частности, не был продлен установленный срок в отношении документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, с 1 января 2013 года при отсутствии утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя будет принимать решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения соответствующих объектов. Исключения сделаны лишь для таких субъектов Российской Федерации, как Москва и Московская область, которые должны принять свои документы территориального планирования до 31 декабря 2014 года.

Что касается документов территориального планирования муниципального уровня, то запрет на распоряжение земельными участками и строительство объектов местного значения на территориях городских поселений вступает в силу с 1 апреля 2013 года, на территориях сельских поселений - с 1 января 2014 года

Названными Федеральными законами также продлен срок подготовки правил землепользования и застройки для Москвы и Московской области до 31 декабря 2014 года, для муниципальных районов - до 30 июня 2013 года, для городских поселений и городских округов - до 31 декабря 2013 года, для сельских поселений - до 1 июня 2014 года. Кроме того, до 31 декабря 2016 года указанный срок продлен применительно к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. При этом требование о недопустимости выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства при отсутствии правил землепользования и застройки вступает в силу применительно к межселенным территориям муниципальных районов с 1 июля 2013 года, к территориям городских поселений и городских округов - с 1 января 2014 года, к территориям сельских поселений - с 1 июня 2014 года.

Дополнительным стимулом к завершению подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования можно считать некоторые положения Плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р. В частности, запланирована подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации по вопросу передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований", который предусматривает передачу находящихся в государственной собственности земельных участков в собственность муниципальных образований при отсутствии документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы власти явно обозначили, что переходный период завершается и установленные ГрК РФ сроки подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования больше не будут продлеваться.

Завершение переходного периода, наконец, внесет определенность в деятельность по управлению пространственным развитием территорий, что, в свою очередь, должно привести к более эффективному использованию территорий и улучшению инвестиционного климата.

Как представляется, в течение следующих лет нам предстоит освоить новые методы организации городских пространств, перейти к новым типам землепользования, переосмыслить роль и задачи государства, муниципалитетов, проектировщиков, архитекторов, застройщиков, инвесторов и городского сообщества в развитии городских территорий, а также в связанных с таким развитием инвестиционно-строительных процессах.

Литература и информационные источники

Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
Европейская хартия регионального пространственного планирования (принята 20 мая 1983 года в городе Торремолинос (Испания)).
The Svedish Planning and Building Act, 1987:210.
Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418.
Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года).
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р "Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р "Об утверждении плана мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р "Об утверждении схемы территориального планирования в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения".
Министерство регионального развития Российской Федерации // URL: www.minregion.ru.
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства".
Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс".
Землякова Г.Л. Некоторые проблемы регулирования территориального планирования // СПС "КонсультантПлюс".

В результате изучения данной главы студент должен:

знать основные институты и инструменты регулирования территориального развития; генезис, причины появления, цели и особенности территориального стратегического планирования; системы пространственного планирования для территорий различного уровня (национальный, региональный, местный); межбюджетные отношения как инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и реализации региональной политики;
уметь анализировать и сравнивать системы и методы территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений в различных унитарных и федеративных государствах; анализировать российский опыт и кейсы по отдельным регионам России в сферах территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджетных отношений с учетом международного опыта и примеров лучшей практики; анализировать и критически оценивать документы территориального планирования, планы и программы регионального экономического развития;
владеть навыками (приобрести опыт) применения основных подходов и методов территориального стратегического планирования, пространственного планирования и межбюджстных отношений при разработке программных документов регионального планирования; поиска, обработки и анализа документов стратегического и пространственного планирования регионального развития; оценки систем межбюджетных отношений как инструмента реализации целей региональной политики государства в российской и зарубежной научной литературе.

Основные понятия : SWOΤ -анализ; бюджетная система; бюджетная обеспеченность; бюджетный федерализм; вертикальное выравнивание; генеральное межевание; генеральный/комплексный план; горизонтальное выравнивание; градостроительный план земельного участка; дотации; зонирование территории; зоны с особыми условиями использования территорий; коммуникативное планирование; концепция социально-экономического развития; красные линии; межбюджетные отношения; межбюджетные трансферты; межевание территории; миссия города (региона); налоговый трансферт; общественное участие в планировании; планы и программы комплексного социально-экономического развития; правила землепользования и застройки (зональные регламенты); природный (экологический) каркас; проект межевания; проект планировки территорий; пространственное (территориальное) планирование; публичные слушания; сегрегация; ситуационный план; скользящее планирование; социально- экономическое планирование; стейкхолдер; стратегический анализ; стратегический план; субвенции; субсидии; схемы территориального планирования; территориальное планирование; территориальное стратегическое планирование; устойчивое развитие; флагманские стратегические проекты.

Территориальное стратегическое планирование

Истоки и теория территориального стратегического планирования

Планирование: основные понятия

Для успешного развития любому территориальному сообществу нужны определенность и наличие консолидирующих идей по поводу будущего. Это важные потребности бизнеса и общества, которые удовлетворяются через механизм территориального социально-экономического планирования, прежде всего – стратегического планирования . Наличие стратегии города (региона) и, что еще более важно, воспроизводимых процедур общественного диалога по поводу будущего способствует укреплению доверия и возникновению ориентиров, служит одной из институциональных предпосылок развития и экономического роста.

Развитие любой территориальной единицы – города, поселения, региона – является следствием огромного количества факторов. Часть этих факторов не зависит от воли людей, например климат, наличие природных ресурсов. Часть факторов носит субъективный характер, т.е. связана с интересами людей и их действиями. При этом могут иметь место инновации, которые изначально не рассматривались как действия по развитию той или иной территории. Например, изобретение двигателя внутреннего сгорания изменило судьбу стран и регионов в зависимости от наличия или отсутствия в них запасов нефти, но это никак не было целью изобретателя. Но есть и действия групп людей, которые имеют целью повлиять на развитие определенного города или региона. Нередко группы людей, чаще всего это органы власти, пытаются сформулировать определенные цели и определить источники средств для их достижения применительно к той или иной территории, т.е. занимаются планированием развития территории . Если данная группа людей находится вне территории, то можно говорить о внешнем планировании. Так, центральные власти могут решить, что определенную часть страны нужно развивать быстрее, а какие-то типы поселений постепенно ликвидировать, переселяя людей в другие части страны. Мнения и интересы субъектов, непосредственно связанных с планируемой территорией, живущих на ней, могут учитываться, а могут и игнорироваться (различные схемы колонизации).

Принципиально другой тип планирования – планирование, основанное на сопричастности , или коммуникативное планирование , – оно предполагает реальное участие в планировании основных заинтересованных лиц и групп (так называемых стейкхолдеров).

Планирование – вид управленческой деятельности, направленный на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управления, рассчитанной на определенный временной период; оно имманентно сознательной человеческой деятельности, и в той или иной степени присутствует во всех сферах. Наиболее развито бизнес-планирование – планирование результатов и деловых процессов в рамках фирм, предприятий, корпораций.

Субъектом планирования может быть либо отдельный человек, либо группа людей, находящихся в определенных отношениях. Бизнес-планирование ведется в интересах собственников бизнеса, и субъектом, принимающим окончательное решение по выбору того или иного плана, является собственник. Однако к подготовке вариантов плана могут привлекаться (и обычно привлекаются) эксперты в планируемой сфере и специалисты по планированию. Планирование, как правило, нацелено на поиск наилучшего использования ресурсов (финансовых, человеческих, материальных, организационных и др.) для получения максимально возможного результата.

Если необходимость планирования в рамках фирмы не подвергается сомнению, то по поводу целесообразности и возможности планирования социально-экономических процессов в масштабах страны, региона или города не утихают ожесточенные споры. Прежде всего возникает вопрос о субъекте и объекте такого планирования. Комплексный план социально-экономического развития территории , охватывающий все сферы и отрасли, в рыночных условиях возможен только как план-консенсус, план – договор общественного согласия. При составлении такого плана согласовываются интересы и намерения как органов управления разного уровня (центр – регион – муниципалитет), так и бизнеса и общества.

В этом контексте важно различать субъект планирования (кто разрабатывает план) и субъект реализации (кто выполняет план). Наилучшие результаты достигаются тогда, когда эти субъекты совмещены и план реализует тот, кто его и разрабатывал. Навязанные извне планы реализовать труднее. Поэтому в современных технологиях планирования большое внимание уделяется процессу, а не только результату планирования. Правильно организованный процесс планирования позволяет вовлечь в разработку плана большинство заинтересованных сторон и широкие слои общества.

В соответствии с объектом и предметом планирования различают социально-экономическое, пространственное и финансовое планирование (табл. 11.1).

Таблица 11.1

Виды планирования

Виды планирования	Задач и планирования
Социально-экономическое планирование	Определяет основные социально-экономические параметры – ВВП, уровень инфляции, государственные инвестиции, уровень занятости, численность населения, структуру экономики, степень развития инфраструктуры и отраслей социальной сферы, доходы и занятость населения и др.
Пространственное (территориальное или физическое) планирование	Задает проекцию социально-экономического плана на территории, показывая, где именно и каким способом будет развиваться инфраструктура, как будут распределены по территории места проживания, работы, отдыха и т.п.
Финансовое планирование	Занимается вопросами прогнозирования доходов бюджетов и определением направлений расходования общественных средств

Эти виды планирования на практике переплетаются и находятся в тесном взаимодействии.

В числе документов социально-экономического планирования можно указать следующие:

– концепция;
– стратегия;
– комплексная программа;
– целевая программа;
– план;
– проект.

Перечисленные документы различаются по степени детальности и срокам действия. Концепция обычно содержит самые общие представления, основной замысел развития. Иногда такого рода документы называют доктринами или концепциями стратегии . В стратегии рассматриваются цели и основные направления их достижения, в программах – более детально и на более короткий срок прописываются задачи и действия (меры), необходимые для достижения поставленных целей. Планы, которые сейчас еще часто называют планами действий , содержат роспись конкретных действий со сроками, ответственными и выделяемыми ресурсами. В современных планах предметом планирования являются и цели (целевые показатели), и ресурсы, и действия. Плановое решение соответственно содержит минимум две группы характеристик: характеристики желаемых состояний объекта управления в опорных временных точках (индикаторы результата) и характеристики способов достижения этих состояний (индикаторы используемых ресурсов, действий и регуляторов). При этом акцент в разных документах делается на разных компонентах.

Так, в рамках концепции и стратегии важно найти ответ на вопрос "зачем?". Именно в стратегиях уделяется внимание поиску формулировки "миссии " – главного предназначения, своего рода "национальной идеи" масштаба страны или региона, или города. Программы отвечают на более прозаические вопросы, например, куда и с какой скоростью следует двигаться, а в планах речь идет уже о конкретных средствах движения и способах реализации поставленных задач.

В соответствии с рассмотренной иерархией "стратегия – программа – план" в обиход вошли понятия "стратегирование – программирование – планирование", хотя, строго говоря, все эти процессы следовало бы называть планированием.

С точки зрения сроков действия плановые документы делятся на долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (три – шесть лет) и краткосрочные, или текущие (до двух лет). Эффективным в современных условиях высокой изменчивости внешней среды может быть только скользящее планирование , когда среднесрочные плановые документы ежегодно, а долгосрочные – раз в два-три года, пересматриваются и продлеваются на соответствующий срок вперед.

История возникновения и основные принципы стратегического планирования

Идеи и методы стратегического планирования изначально были разработаны и реализованы применительно к крупным международным корпорациям, определяющим конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, а затем перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами. С начала 1980-х гг. эти идеи начали модернизироваться и внедряться в сферу управления социальными системами (территориями) и стали использоваться в первую очередь как новый инструмент городского развития. Среди пионеров обычно называют Сан-Франциско и Барселону.

Плодотворная аналогия, позволяющая рассматривать регион (город, район) как некое предприятие, обслуживающее клиентов – население, бизнес, приезжих – и конкурирующее за этих клиентов с другими территориями, стала исходным пунктом к трансляции многих технологий управления из бизнеса в общественный сектор.

Территории конкурируют друг с другом: за привлечение инвестиционных средств в развитие инженерно-коммунальных инфраструктур и предприятий, расположенных на территориях; возможность представить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей; выход на новые рынки сбыта продукции местных предприятий; привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы и т.д. При этом города и территории оказываются в принципиально новой, динамичной политической, культурной, социальной и экономической ситуации, особенности которой определяются мировыми глобальными процессами, изменениями на уровне стран и регионов. Все это требует серьезной модернизации управления, причем модернизации как самого подхода к управлению развитием территорий, так и новых технологий и организационных форматов такого управления. С развитием рынков и глобализации большую роль стали играть новые факторы, задающие конкурентные преимущества городов (территорий) как места для жизни, ведения бизнеса, временного пребывания: наличие эффективных производств и возможность трудоустройства; многофункциональность; выгодность географического положения (транспортные коридоры, месторождения полезных ископаемых); благоприятность природных условий; соразмерная стоимость и высокое качество жизни; развитость городских инфраструктур жизнеобеспечения; инвестиционный климат и др. Стратегическое планирование становится необходимым элементом управления как реакция на все возрастающую скорость происходящих в экономике и обществе перемен и ужесточение конкуренции во всех сферах. Традиционное планирование не способно справиться с этими вызовами современности.

Для различения стратегического планирования на уровне фирмы, корпорации, отраслевого министерства и стратегического планирования на уровне социально-территориальных единиц было введено понятие "территориальное стратегическое планирование" .

Базовая идея стратегического планирования состоит в том, что ответственность за будущее территории – региона, муниципального образования (города или района) – лежит на сообществе, проживающем на данной территории. Субъект регионального стратегического планирования – региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющих стратегические интересы в данном регионе. Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти – непосредственным.

Главнейший аспект "стратегичности" связан с необходимостью выделения стратегических приоритетов, концентрации усилий "стратегического субъекта", осознающего ответственность за свое будущее и имеющего ресурсы для реализации намеченных планов. Важным, но не определяющим, аспектом "стратегичности" является долгосрочность планов. Для таких сложных систем, каковыми являются города и регионы, долгосрочное планирование и концентрация усилий означают согласование целей (образов будущего) ключевых субъектов территории – стейкхолдеров. Понятие "стейкхолдера " – человека или организации, чьи интересы существенно связаны с данным регионом (городом) и чьи ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие, – является принципиальным для стратегического планирования.

Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между стейкхолдерами можно надеяться на реализацию стратегии.

Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциала и институциональной среды. По содержанию стратегическое планирование – это прежде всего выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных отраслей территориальной экономики и социальной сферы. В идеале стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и флагманских стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для устойчивого развития города (региона) в конкурентной рыночной среде.

Специфика стратегического планирования как процесса определена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников местного развития. Это означает, что стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества. Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленным стратегическое планирование.

Стратегическое планирование – это самостоятельное определение территориальным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде. В операциональном смысле оно означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов стейкхолдеров в отношении будущего региона (муниципального образования), создание программ и проектов, конкретизирующих образ будущего.

Отличительные характеристики стратегического планирования:

– взгляд из будущего в настоящее;
– описание видения желаемого будущего;
– формулировка миссии;
– выделение небольшого количества приоритетов;
– анализ конкурентоспособности;
– анализ внешних движущих сил развития;
– анализ субъектов развития, учет их интересов;
– участие стейкхолдеров, переговоры;
– наличие субъекта реализации;
– мониторинг.

Методические вопросы

Стратегический план готовится на базе широких консультаций как с различными комитетами внутри администрации, так и с внешними организациями. Вовлеченные в разработку и реализацию стратегического плана подразделения власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей. Для этого должны быть созданы организационные структуры: комиссии, рабочие группы, должны проводиться семинары и дискуссии, позволяющие реализовать принцип сопричастности.

Стратегия региона обычно включает в себя несколько разделов:

– преамбула (формулирование побудительных причин к разработке стратегического плана, определение целей: для кого и для чего разрабатывается стратегический план);
– стратегический анализ (анализ внутренней и внешней среды, конкурентный анализ, сравнение с аналогами и т.д.);
– сценарии развития и выбор из них наиболее предпочтительного;
– видение будущего, миссия и цели развития;
– стратегические направления, включающие мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей;
– механизм управления реализацией стратегического плана и его проектов, система мониторинга и корректировки плана;
– план действий по реализации стратегии на ближайшую перспективу (один – два года).

Стратегическое планирование как особый процесс требует профессионального управления, основанного на идеологии проектного подхода. В обобщенном виде процесс стратегического планирования организуется в три стадии (рис. 11.1).

Рис. 11.1.

На каждом из этапов можно выделить четыре линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Технология стратегического планирования, увязывающая эти линии деятельности, была разработана Леонтьевским центром и получила название "КРЭП".

Координация . Деятельность по управлению процессом стратегического планирования, включая функции организации и финансирования.

Разработка . Стратегический план разрабатывается стейкхолдерами при поддержке экспертов. Это требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого создаются тематические комиссии, объединяющие стейкхолдеров, в которых и происходит разработка стратегического плана.

Экспертиза . Задача экспертизы – обеспечить условия для продуктивной деятельности стейкхолдеров, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана.

Продвижение . Работа по информированию и вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов.

В ходе стратегического планирования анализируется текущее состояние, определяется перспективный (желаемый) облик региона и формируется стратегия перехода из текущего состояния в желаемое. Стратегический план определяет систему действий по достижению желаемого состояния. При этом должен сформироваться постоянно воспроизводимый механизм стратегического планирования, основанный на партнерстве властей, бизнеса и общества.

Неотъемлемой частью стратегического планирования является стратегический анализ , один из инструментов которого – SWOT-анализ (аббревиатура английских слов strong – сила, weakness – слабость, opportunities – возможности, threats – угрозы). Используя этот метод, необходимо выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой – определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. Следующий шаг – проведение классификации сильных и слабых сторон на те, которые могут быть наилучшим образом реализованы с учетом имеющихся внешних возможностей, и те, которые нуждаются в укреплении или перестают быть сильными с учетом внешних угроз. Главная задача стратегического анализа – найти те сильные стороны, которые обеспечивают уникальность конкурентных преимуществ с учетом благоприятных возможностей внешней среды.

Стратегический план, помимо широких и не всегда конкретных заявлений о целях, включает в себя формулировки задач, которые, как правило, имеют количественную и временну́ю определенность и рассчитаны на реализацию в течение одного-двух лет.

Specific – конкретными;

Measurable – измеряемыми;

Accurate – точными;

Relevant – актуальными;

Time bound – с определенным сроком решения.

Цели и задачи задают стратегические направления, в рамках которых разрабатываются программы, планы, проекты, планы действий.

Шобухова Евгения Олеговна , студент
Башкирский государственный аграрный университет

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
РЕГИОН
ЭКОНОМИКА
РАЗВИТИЕ

В статье обосновывается необходимость и определяется значение стратегического планирования для развития региона. Обобщены российские разработки региональных стратегических программ.

Роль потребительского кредитования в обеспечении эффективного развития экономики
Управление потребительским кредитованием в коммерческом банке
Потребительское кредитование как наиболее востребованная банковская операция

Актуальность данной темы обусловлена тем, что каждый регион, имея свои индивидуальные особенности, связанные с географическим расположением и социально-экономическими характеристиками, сталкивается с серьёзной конкуренцией со стороны других территорий. В этих условиях активно прорабатываются теоретико-методологические основы стратегического планирования регионов.

Что представляет собой стратегический план? Стратегический план развития региона – это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных актов деятельности по развитию региона. Это документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно, закладывает определённый фундамент развития стратегического плана социально-экономического развития региона. Этот документ принадлежит не исключительно администрации, а всем субъектам процесса регионального развития, включая и экономических агентов, и участников политического процесса.

В научной литературе отмечается, что в понимании стратегического планирования необходимо избежать двух крайностей: с одной стороны, понимания стратегического плана как обычного срочного плана, все особенности которого связаны исключительно с большим временным сроком,а с другой стороны, сведения стратегического плана к набору нечетко, лишь качественно охарактеризованных направлений социально-экономического развития без указания каких-либо конкретных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей .

В условиях рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет:

использовать конкурентные преимущества региона;
определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект;
сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях;
создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования;
продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления .

Переход к стратегическому планированию на уровне региона является важным моментом в государственной политике, так как ставит региональную власть в новую более мощную позицию.

В российских регионах накоплен определенный опыт стратегического планирования, свыше 60 субъектов РФ имеют сегодня стратегию социально-экономического развития. Как показывает практика, зачастую региональные стратегические планы развития региона, на разработку которых было потрачено немало ресурсов, оказываются своеобразным следованием моде и одним из необходимых атрибутов органов управления, главной целью которых является получение денежных средств из федерального бюджета. Одним из основных элементов стратегического плана является разработка системы целей. Важность данного элемента заключается в том, что на основе разработанных целей определяются стратегии. Необходимо отметить, что стратегические цели присутствуют в планах у всех областей, однако формулируется ограниченное количество целей (от 3 до 6), их формулировка крайне несовершенна, во многих документах цели не отражают стратегические ориентиры и в большинстве случаев носят общий характер. Так, наиболее часто встречающаяся формулировка цели звучит как повышение уровня жизни населения. В табл. 1 приведено несколько примеров по отдельным регионам России.

Таблица 1. Главные цели развития отдельных регионов РФ

Анализируемый документ	Определение главной цели
Стратегия социально- экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года	Обеспечение устойчивого функционирования и развития хозяйственного комплекса Республики Башкортостан
Стратегия социально- экономического развития Республики Татарстан до 2020 года	Обеспечение глобально-конкурентоспособного устойчивого региона
Стратегия социально- экономического развития Оренбургской области до 2030 года	Повышение качества жизни населения
Стратегия социально- экономического развития Архангельской области до 2030 года	Обеспечение высокого уровня благосостояния населения и стандартов качества жизни
Стратегия социально - экономического развития Мурманской области до 2025 года	Рост человеческого потенциала и качества жизни населения

В процессе стратегического планирования социально-экономического развития регионов возникают следующие проблемы. Одной из самых важных проблем является – неопределенность в методологическом подходе социально-экономического развития региона, так как этот подход составляет основу процесса стратегического планирования в целом. Необходимо до начала стратегического планирования определиться с подходом, который станет основополагающим в дальнейшем социально-экономическом развитии региона, обозначить и закрепить «точки роста», выявить недостатки и преимущества подходов. Трудности, связанные с разработкой и согласованием стратегии региона легко можно будет устранить на уровне регионального законодательства.

Второй, не менее важной проблемой является недостаток организационного обеспечения процесса стратегического планирования. Текущий процесс не должен быть предоставлен сам себе, он нуждается в постоянном усовершенствовании и контроле. Предоставить разработку стратегического планирования продвинутым консультантам и ждать высоких результатов – глупо, необходимо учитывать мнение собственных квалифицированных специалистов той или иной организации, так же выстроить прочные взаимоотношения между подразделениями региональных органов власти и органов местного самоуправления, задействовать известные общественные корпорации. Важным шагом является структурирование и внедрение методологического проектного управления, это принесет пользу не только отдельно взятой организации, но и всей системе управления экономикой региона.

Третья проблема рождается вследствие отсутствия стратегических представлений по отношению к будущему состоянию и развитию региона.

Следует отметить, что разработанная стратегия оказывается невостребованной, так как теряется ее ведущая, движущая сила из-за неприменения стратегического мышления в процессе планирования, что в итоге приводит к тому, что стратегическое планирование утрачивает целенаправленность.

Исходя из этого, не удается сформулировать дальнейшие перспективы будущего и соответствующие ему стратегические инициативы. Специалистам сложно ориентироваться в огромном потоке информации, их выводы из анализа нечеткие, наделены отвлеченным характером, а иногда попросту не подходят к выбранной стратегии.

Проблема четвертая – разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, вызывает большую сложность при разработке стратегии. Данная проблема объективно происходит из особенностей системы государственного и муниципального управления в России. Возникает конфликтная ситуация: исполнительная ветвь власти отвечает за разработку стратегии, а законодательная – оценивает и утверждает ее. Одна сторона никак не может согласиться с действиями противоположной стороны, но понимает и осознает их важность, а ведь стратегия развития – это множество компромиссов между интересами заинтересованных сторон.

Пятая проблема – стремление получить результат в кратчайший срок, разработать эффективную стратегию развития региона за 3-6 месяцев, даже грамотному специалисту очень сложно, так как нужно уделить большое внимание подготовительному этапу. За короткий срок невозможно качественно проработать каждый пункт, следовательно, из-за многочисленных противоречий полученная стратегия – некорректна, малоэффективна.

Внимание к макроэкономическому прогнозированию в процессе разработки стратегии развития региона ограничивается использованием данных Федерального агентства государственной статистики – этого недостаточно, что, следовательно, образует шестую проблему. Следует уделить особое внимание технологическому прогнозированию, которое позволит определить социально – экономические стороны развития региона, установить приоритеты при финансировании программ поддержки промышленности и научно – исследовательских проектов.

Творческая обстановка позволяет организовать работу предметных специалистов и экспертов, исследовать сложные проблемы, найти инновационные решения, затем выработать механизм их реализации, а недостаток творческого подхода формирует седьмую проблему. Именно творческое воображение может серьезно помочь в создании картины будущего, понимании ключевых факторов социально – экономического развития региона, государства и мировой экономики в целом.

На этапе планирования социально – экономического развития региона, важно выявить целевую аудиторию, затем определить желаемую ответную реакцию и выбор обращения, которое позволяет решить три проблемы: содержание, структуру и форму обращения. Ответная желаемая реакция – это притягательный мотив или тема. Чтобы реализовать данную идею, принимается три решения:

Первое – это необходимо в обращении сделать четкий вывод, который будет понятен всей аудитории, а в дальнейшем станет мощным рычагом управления.

Второе – это прописать аргументацию, обозначить все доводы как «за», так и «против».

Третье – это использование действенных аргументов, с учетом их применения в начале обращения или в конце .

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что важнейшим заключительным этапом является решение проблем стратегического планирования социально-экономического развития региона и выявление оценки эффективности стратегии. Сегодня, в процессе управления существуют несколько научных подходов, используемых для оценки реализации стратегии по показателям уровня и качества жизни населения всего региона, и индекса развития человеческого потенциала. Помимо научных теорий, реализующихся в научных подходах, используют совокупность методов оценки реализации стратегии, которая сложилась в ходе практики регионального управления. Ключевым элементом является – стратегическое планирование, то есть процесс разработки стратегического плана с помощью постановки целей, выявления критериев управления, мониторинга проблем и изучения среды развития, с последующей разработкой стратегических идей. В процессе стратегического планирования составляется прогноз социально – экономического развития, разрабатываются комплексные целевые программы для расчета качества жизни всего населения, чтобы максимально эффективно обеспечить функционирование того или иного региона.

Таким образом, проведенное исследование показало, что региональное стратегическое планирование в настоящее время является необходимым условием повышения эффективности государственного управления регионом. Несмотря на проработанность целого ряда вопросов, связанных с теорией и практикой стратегического регионального управления, за пределами научного рассмотрения остается еще много проблем, решение которых будет способствовать устойчивому развитию региона, а также повышению уровня и качества жизни населения.

Список литературы

Аскаров, А.А. К стратегии развития сельского хозяйства республики Башкортостан [Текст]: / А.А. Аскаров, А.А. Аскарова // Аграрная наука в инновационном развитии АПК: сборник материалов Международной научно-практической конференции в рамках XXVI Международной специализированной выставки Агрокомплекс. 2016. С. 191-195.
Аскаров, А.А. О применении экономико-математических моделей в планировании сельскохозяйственного производства [Текст] / А.А. Аскаров, А.А. Аскарова // Математические методы и модели в исследовании актуальных проблем экономики России: сборник материалов Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Р.Р. Ахунов. 2016. С. 35-39.
Аскаров, А.А. Устойчивое развитие сельского хозяйства: теория и практика [Текст] / А.А. Аскаров, А.А. Аскарова Башкирский государственный аграрный университет. Уфа, 2012. – 113 с.
Аскаров, А.А. Устойчивое сельское хозяйство: сущность и необходимые условия его формирования [Текст] / А.А. Аскаров, А.А. Аскарова // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. № 6 (42). С. 31.
Аскарова, А.А. Современное сельское хозяйство и государственное регулирование [Текст] / А.А. Аскарова // Проблемы и перспективы развития инновационной деятельности в агропромышленном производстве. Мат. Всерос. научно-практ.конф. в рамках XVII Международной специализированной выставки "АгроКомплекс-2007". 2007. С. 155-158.
Бамбаева, Н. Я. Методика разработки и реализации стратегического плана социально-экономического развития территории / Н. Я. Бамбаева, А. С. Борзова //Региональная экономика: теория и практика – 2006. – №7(34). – С. 20-24.
Баринов, В.А., Харченко В.Л. Стратегический менеджмент: учебное пособие (ГРИФ): ИНФРА-М, 2010. 285 с.
Швецов, А.Н. Традиционный централизм или новый регионализм: подходы к обеспечению территориального развития /А.Н. Швецов. //Регион. – 2007. – №1. – С. 17-27.